提升項(xiàng)目謀劃能力 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

        --對(duì)當(dāng)前我市專項(xiàng)債券工作的思考

自 2015 年新預(yù)算法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)省級(jí)政府可自發(fā)自還地方政府專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)債券”），為我省敞開(kāi)了法定舉債融資的“前門”。新增專項(xiàng)債券是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的重要資金來(lái)源，為重大項(xiàng)目順利開(kāi)展提供了財(cái)力保障，在地方政府應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情沖擊以及“六保”任務(wù)中發(fā)揮了積極作用。2021 年《政府工作報(bào)告》明確提出，今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.65 萬(wàn)億元，優(yōu)化債券資金使用，優(yōu)先支持在建工程，合理擴(kuò)大使用范圍。根據(jù)《關(guān)于梳理 2021年新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2021〕29 號(hào)），債券資金重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程等九大領(lǐng)域。專項(xiàng)債券的快速發(fā)展與償付風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)債券已經(jīng)成為地方政府重要的財(cái)政工具，是實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要融資方式。

2020年，按照上級(jí)發(fā)改及財(cái)政部門專項(xiàng)債券發(fā)行申報(bào)的要求，圍繞專項(xiàng)債支持范圍、申報(bào)發(fā)行條件等要素，我市進(jìn)行了第一批專項(xiàng)債的申報(bào)。但僅有安寧工業(yè)園區(qū)投資開(kāi)發(fā)有限公司建設(shè)工業(yè)園區(qū)中小企業(yè)科技孵化基地機(jī)械制造標(biāo)準(zhǔn)廠房（二期）工程申報(bào)成功，項(xiàng)目總投資為10436.53萬(wàn)元，項(xiàng)目申報(bào)專項(xiàng)債券資金5400萬(wàn)元。

截至目前，安寧市2021年新增專項(xiàng)債券儲(chǔ)備項(xiàng)目共28個(gè)，總投資1382974萬(wàn)元，擬申報(bào)發(fā)行新增專項(xiàng)債券588896萬(wàn)元。得益于新政策所帶來(lái)的紅利，安寧市2021年申報(bào)第二批次新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目也取得了重大突破，目前進(jìn)入發(fā)債準(zhǔn)備階段項(xiàng)目共有5個(gè)，投資總額達(dá)到212911萬(wàn)元，專項(xiàng)債券需求達(dá)到82200萬(wàn)元，均創(chuàng)歷史新高。5個(gè)項(xiàng)目分別為：云南省昆明市安寧市職教園區(qū)雙創(chuàng)服務(wù)中心項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資41740萬(wàn)元，專項(xiàng)債需求規(guī)模6200萬(wàn)元；昆明南亞國(guó)際陸港開(kāi)發(fā)有限公司建設(shè)安寧綜合配送云倉(cāng)物流中心工程，項(xiàng)目總投資27724萬(wàn)元，專項(xiàng)債需求規(guī)模13000萬(wàn)元；云南省昆明市安寧市連然片區(qū)老舊小區(qū)配套設(shè)施二期工程，項(xiàng)目總投資21754萬(wàn)元，專項(xiàng)債需求規(guī)模11000萬(wàn)元；云南省昆明市安寧市南部供水工程項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資36073萬(wàn)元，專項(xiàng)債需求規(guī)模10000萬(wàn)元；云南省昆明市安寧市官廂街棚戶區(qū)改造工程，項(xiàng)目總投資85620萬(wàn)元，專項(xiàng)債需求規(guī)模42000萬(wàn)元。以上安寧市已成功發(fā)行或即將發(fā)行的專項(xiàng)債券在我市“促基建”、“補(bǔ)短板”、“穩(wěn)投資”中做出了重要貢獻(xiàn)，同時(shí)提高了債券資金使用效益，對(duì)地方發(fā)展起到了積極的拉動(dòng)效應(yīng)。

與此同時(shí)，安寧市專項(xiàng)債券工作在項(xiàng)目申報(bào)、資金使用以及項(xiàng)目后續(xù)管理中仍然存在以下問(wèn)題：

一、前期準(zhǔn)備工作不足造成項(xiàng)目實(shí)際落地不及預(yù)期

部分項(xiàng)目對(duì)于專項(xiàng)債券項(xiàng)目用地是否符合土地規(guī)劃、是否通過(guò)規(guī)劃、立項(xiàng)及施工許可證等相關(guān)證件、項(xiàng)目是否配套有足額的建設(shè)用地指標(biāo)、是否能順利完成征地拆遷等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，未作充分實(shí)際準(zhǔn)備。上述情況導(dǎo)致專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段后，在進(jìn)度、質(zhì)量和績(jī)效等各方面達(dá)不到預(yù)期要求，事實(shí)上會(huì)陷入專項(xiàng)債券資金不能及時(shí)使用的尷尬境地。

二、過(guò)度包裝項(xiàng)目，虛增項(xiàng)目收益

根據(jù)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》的通知，地方政府專項(xiàng)債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的，約定一定期內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。因此，地方政府申報(bào)的發(fā)債項(xiàng)目必須帶有公益性質(zhì)且保證有一定收益能夠覆蓋項(xiàng)目發(fā)行債券的本息。但在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，帶有公益性質(zhì)項(xiàng)目且收益能夠覆蓋本息的項(xiàng)目占比并不高，亦或本身收益較好的項(xiàng)目大多數(shù)又可以通過(guò)市場(chǎng)化操作運(yùn)行，因此并不缺少融資渠道。我市前期謀劃儲(chǔ)備的項(xiàng)目中，一部分項(xiàng)目收益達(dá)不到要求，又通過(guò)包裝項(xiàng)目收入來(lái)源、虛增項(xiàng)目收益水平等方式使之符合專項(xiàng)債券申報(bào)發(fā)行要求，從近期看有可能促進(jìn)項(xiàng)目申報(bào)成功，但從專項(xiàng)債券本身來(lái)看，有可能導(dǎo)致項(xiàng)目投資無(wú)法落地，已發(fā)行的專項(xiàng)債券資金不能夠及時(shí)使用，無(wú)形中增加了成本，又或者因此產(chǎn)生地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而影響政府信用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，有可能導(dǎo)致昆明市乃至云南省在債券額度分配、項(xiàng)目申報(bào)和審核等方面更加嚴(yán)苛，從而引起惡性循環(huán)。

三、相關(guān)配套政策并不完善

針對(duì)地方政府專項(xiàng)債券，國(guó)家制定和發(fā)布了相關(guān)文件和規(guī)定，如《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》、《地方政府專項(xiàng)債券管理暫行辦法》等，云南省也制定部分規(guī)章制度，這些文件規(guī)定都從原則性、方向性上對(duì)專項(xiàng)債券的計(jì)劃、申報(bào)、發(fā)行和監(jiān)管等做了明確規(guī)定，促進(jìn)了專項(xiàng)債券工作的開(kāi)展。但截至目前，還沒(méi)有相關(guān)債券項(xiàng)目走完“借、用、管、還”全生命周期，對(duì)后期項(xiàng)目的置換、續(xù)發(fā)、增發(fā)、到期后無(wú)法還本付息等問(wèn)題如何處理、如何規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)、如何做好相關(guān)配套等的政策和細(xì)則并沒(méi)有具體的規(guī)定，到目前為止也還沒(méi)有相關(guān)案例可供參考。例如，安寧市2020年第一批次申報(bào)成功的安寧工業(yè)園區(qū)投資開(kāi)發(fā)有限公司建設(shè)工業(yè)園區(qū)中小企業(yè)科技孵化基地機(jī)械制造標(biāo)準(zhǔn)廠房（二期）工程項(xiàng)目5400萬(wàn)元本金，到本年度應(yīng)當(dāng)償還第一期利息，但項(xiàng)目產(chǎn)生的收益應(yīng)當(dāng)繳到哪里，繳多少，目前并無(wú)明確說(shuō)法，到期利息還是由市財(cái)政統(tǒng)籌償還。

因此，為認(rèn)真貫徹落實(shí)中央、省、市有關(guān)政策文件精神，進(jìn)一步規(guī)范政府債券資金管理，提高債券資金使用效益，切實(shí)加強(qiáng)政府債券“借、用、管、還”全過(guò)程監(jiān)管，確保債券資金的規(guī)范有效使用，對(duì)安寧市專項(xiàng)債券工作提出以下建議：

一、強(qiáng)化培訓(xùn)，準(zhǔn)確掌握債券政策

由安寧市財(cái)政局聯(lián)合市發(fā)改局舉辦地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行實(shí)操培訓(xùn)會(huì)，邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)人員為確有專項(xiàng)債券資金需求的部門講解專項(xiàng)債券有關(guān)政策、分享專項(xiàng)債申報(bào)發(fā)行經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)發(fā)行工作進(jìn)行實(shí)際操作培訓(xùn)。通過(guò)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高項(xiàng)目單位對(duì)項(xiàng)目遴選、項(xiàng)目申報(bào)流程及工作重點(diǎn)等方面的認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確掌握債券政策，為提高專項(xiàng)債券申報(bào)發(fā)行成功奠定基礎(chǔ)。

二、突出重點(diǎn)，與多部門協(xié)作做好債券申報(bào)工作

一是突出重點(diǎn)領(lǐng)域。聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，圍繞重點(diǎn)支持棚戶區(qū)改造、醫(yī)療健康、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等方面公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提前謀劃和儲(chǔ)備項(xiàng)目。強(qiáng)化發(fā)行專項(xiàng)債券的事前規(guī)劃意識(shí)，圍繞地方政府安排的重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程，提前做好項(xiàng)目論證、土地審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程審批立項(xiàng)等前期工作，篩選出一批優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，確保項(xiàng)目隨時(shí)能上報(bào)，上報(bào)后能發(fā)行，發(fā)行后能開(kāi)工建設(shè)。二是加強(qiáng)部門溝通協(xié)作。市財(cái)政局應(yīng)加強(qiáng)與衛(wèi)健、住建、自然資源、水利等項(xiàng)目主管部門之間的溝通聯(lián)系，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同推進(jìn)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備及審核遴選。

三、加強(qiáng)督導(dǎo)，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度

一是成立專項(xiàng)債券項(xiàng)目督查專班。由安寧市財(cái)政局牽頭聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、績(jī)效督查等單位組成專項(xiàng)債券項(xiàng)目督查專班，不定期深入項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)督查項(xiàng)目施工情況，對(duì)于施工進(jìn)度較慢或存在其他問(wèn)題的項(xiàng)目，下達(dá)整改通知書(shū)，限期整改。二是建立工程進(jìn)度通報(bào)制度。定期通報(bào)專項(xiàng)債券各項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，對(duì)于進(jìn)度較慢的，給予黑榜通報(bào)并約談問(wèn)責(zé)。確保我市專項(xiàng)債券資金在上級(jí)規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)完成支出。

四、及時(shí)調(diào)整用途，提高資金使用效益

對(duì)于部分已成功發(fā)行專項(xiàng)債券的項(xiàng)目因其他原因造成債券資金無(wú)法及時(shí)使用的，應(yīng)主動(dòng)向上級(jí)申請(qǐng)、報(bào)備，及時(shí)調(diào)整資金用途，讓專項(xiàng)債券資金流向項(xiàng)目成熟度高確有資金需求的項(xiàng)目，始終做到讓資金“不趴窩”，真正發(fā)揮專項(xiàng)債券資金的撬動(dòng)作用。